2023年3月1日上午，為深入學(xué)習(xí)宣傳貫徹黨的二十大精神和習(xí)近平法治思想，助力新時(shí)代行政檢察工作高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)法治政府建設(shè)，學(xué)院在沙河校區(qū)大檢察官贈(zèng)書室舉辦“規(guī)范性文件行政檢察:為何與何為”學(xué)術(shù)沙龍。
本期沙龍由學(xué)院教務(wù)長馬立東主持，邀請行政檢察教研部教授溫輝作主題報(bào)告，特邀行政檢察教研部主任遲曉燕、《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》編輯部副主任趙丹與談。學(xué)院副院長常艷出席并作總結(jié)點(diǎn)評。
溫輝報(bào)告的題目為“規(guī)范性文件行政檢察:為何與何為”，主要包括五個(gè)方面的內(nèi)容。其一，行政檢察邁向新征程。溫輝指出，黨的二十大提出，要加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作，行政檢察邁向了保障中國式現(xiàn)代化建設(shè)的新征程。行政檢察要從以下三個(gè)角度開啟新征程。一是，要找準(zhǔn)坐標(biāo)。行政檢察要在中國特色社會主義法治體系框架內(nèi)找尋自身的職責(zé)定位。二是，要錨定航標(biāo)。行政檢察要通過主動(dòng)履職來助力中國式現(xiàn)代化建設(shè)。三是，要聚焦目標(biāo)。行政檢察要通過監(jiān)督規(guī)范性文件的合法性推動(dòng)訴源治理。溫輝特別指出，行政檢察所針對的規(guī)范性文件主要指的是《行政訴訟法》第53條意義上的規(guī)章以下的規(guī)范性文件。其二，規(guī)范性文件行政檢察的必要性。一是，亂發(fā)文的現(xiàn)象仍然層出不窮。近年來，各地區(qū)、各部門不斷加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作，取得了一定成效，但亂發(fā)文、出臺“奇葩”文件的現(xiàn)象還不同程度地存在，侵犯了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，損害了政府公信力。二是，法院對規(guī)范性文件的合法性審查比例低。實(shí)踐中，一些法官不敢、不愿對規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查，對當(dāng)事人提出的一并審查請求也基于各種理由不予審查。三是，法院對規(guī)范性文件的合法性審查不統(tǒng)一。其三，規(guī)范性文件行政檢察的主要內(nèi)容。溫輝將法院對規(guī)范性文件的合法性認(rèn)定錯(cuò)誤類型化為“合法性認(rèn)定錯(cuò)誤”“請求未予審查”“可審查性認(rèn)定錯(cuò)誤”“未向制定機(jī)關(guān)提出處理意見”“情況緊急的，未建議停止執(zhí)行”“行政機(jī)關(guān)未回復(fù)”“回復(fù)后未處理”等九種具體情形，并對之分別提出了不同的監(jiān)督方式。其四，監(jiān)督規(guī)則適用中的問題。一是，監(jiān)督啟動(dòng)方式。溫輝認(rèn)為，對規(guī)范性文件監(jiān)督的啟動(dòng)方式有依申請和依職權(quán)兩種，其中依職權(quán)的依據(jù)是《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第36條第5項(xiàng)“其他確有必要進(jìn)行監(jiān)督的”。二是，抗訴方式的適用。溫輝認(rèn)為，基于雙贏共贏的監(jiān)督理念，對規(guī)范性文件的監(jiān)督不一定要適用提起抗訴的方式，也可以適用提出檢察建議這一柔性的監(jiān)督方式。三是，與《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第97條的銜接。溫輝認(rèn)為，應(yīng)該根據(jù)規(guī)范性文件的不同層級，作出不同的處理。其五，一個(gè)愿景。溫輝指出，通過監(jiān)督保障法制統(tǒng)一是檢察機(jī)關(guān)的核心職能，檢察機(jī)關(guān)可以探索和法院建立工作銜接機(jī)制，合力糾正違法的規(guī)范性文件，對于當(dāng)事人提出的一并審查的案件，檢察機(jī)關(guān)在訴訟階段就提前介入，出席法庭，在法庭上發(fā)表合法性審查的檢察意見，將事后監(jiān)督前移，撬動(dòng)現(xiàn)有行政訴訟的結(jié)構(gòu)，更好地保障法制的統(tǒng)一。
在與談環(huán)節(jié)，遲曉燕、趙丹先后作了交流發(fā)言。
遲曉燕談了兩點(diǎn)感想。一是，溫教授的主題報(bào)告體現(xiàn)了學(xué)院一直要求的政治與業(yè)務(wù)相融合的目標(biāo)。溫教授從二十大報(bào)告對檢察工作提出的新要求出發(fā)，延伸到行政檢察如何能動(dòng)履職，發(fā)揮在社會治理中的作用，這一研究路徑值得我們學(xué)習(xí)。二是，溫教授的主題報(bào)告對行政檢察具有重要的指導(dǎo)作用。溫教授通過對司法解釋的細(xì)致梳理，將規(guī)范性文件違法審查錯(cuò)誤的情形類型化，并分別提出不同的監(jiān)督方式，為行政檢察工作提供了直接的技術(shù)性指引。此外，溫教授提出，出于雙贏多共贏監(jiān)督理念的考慮，可以選擇更為柔和的檢察建議監(jiān)督手段，給予法院主動(dòng)糾錯(cuò)的機(jī)會，這不僅貫徹了檢察機(jī)關(guān)這些年來一直強(qiáng)調(diào)的司法理念，而且有助于實(shí)現(xiàn)辦案的政治效果、法律效果、社會效果的統(tǒng)一。
趙丹就如何理解檢察機(jī)關(guān)在整個(gè)國家的備案審查監(jiān)督體系中的定位和功能談了自己的看法。趙丹指出，我國的備案審查工作經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段，即植根于1982年《憲法》，建筑于新世紀(jì)，激活在新時(shí)代，提質(zhì)在新征程，經(jīng)過40余年的發(fā)展，目前已經(jīng)形成了較為完備的體系。從中央層面來看，《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第97條是我們理解檢察機(jī)關(guān)在整個(gè)國家的備案審查監(jiān)督體系中的定位和功能的關(guān)鍵，這一條與《立法法》第99條第1款形成了完美的互補(bǔ)。從地方層面看，上海、福建、四川等地方檢察院因地制宜，探索出了多元化的監(jiān)督機(jī)制，既包括事前監(jiān)督，又包括事后監(jiān)督，為檢察機(jī)關(guān)在備案審查監(jiān)督體系中的定位和功能提供了地方意義上的方法和指導(dǎo)。
在總結(jié)點(diǎn)評環(huán)節(jié)，常艷談了自己的三點(diǎn)學(xué)習(xí)體會。
其一，檢察機(jī)關(guān)為什么要進(jìn)行規(guī)范性文件的行政檢察——這是基于檢察機(jī)關(guān)的政治責(zé)任，也體現(xiàn)了檢察官的政治責(zé)任。政治責(zé)任是檢察機(jī)關(guān)的基本價(jià)值功能。黨的二十大報(bào)告第一次專章部署了要堅(jiān)持全面依法治國，推進(jìn)法治中國建設(shè)，第一次專門強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作，完善公益訴訟制度，這些都充分彰顯了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對法治建設(shè)、檢察工作的高度重視和堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。今年年初，習(xí)近平總書記對政法工作又作了重要指示，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持黨對政法工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)，奮力推進(jìn)政法工作現(xiàn)代化。中央政法工作會議、全國檢察長會議對深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記的重要指示作出了全面的部署，提出了要推進(jìn)政法工作的現(xiàn)代化、檢察工作現(xiàn)代化的重要任務(wù)，強(qiáng)調(diào)要持續(xù)推進(jìn)隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)，在提升素質(zhì)能力上久久為功。我們要深刻地領(lǐng)悟、切實(shí)地?fù)?dān)起黨和人民賦予檢察機(jī)關(guān)更重的政治責(zé)任、法治責(zé)任、檢察責(zé)任，這些也是對我們學(xué)院提出的更重的政治責(zé)任和工作責(zé)任。學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期全黨全國的首要政治任務(wù)。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)具有更重要、更突出的政治性，完成政治任務(wù)要求我們以檢察工作現(xiàn)代化服務(wù)中國式現(xiàn)代化，而檢察官學(xué)院要立足于以檢察教育培訓(xùn)現(xiàn)代化服務(wù)于檢察工作現(xiàn)代化和政法工作現(xiàn)代化。對于檢察教育培訓(xùn)現(xiàn)代化的工作和部署，孫勤院長在2023年春季開學(xué)全院大會上，作出了一個(gè)重要的強(qiáng)調(diào)，就是我們要堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹習(xí)近平法治思想，認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神，落實(shí)好全國檢察長會議部署要求和《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代國家檢察官學(xué)院檢察教育培訓(xùn)工作的意見》，著力推動(dòng)學(xué)院思想觀念轉(zhuǎn)變，完善教學(xué)、科研管理和保障運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)學(xué)院教育培訓(xùn)理論研究和信息化基礎(chǔ)建設(shè)，更好服務(wù)檢察工作現(xiàn)代化。綜上所述，我們看到了圍繞著中國式的現(xiàn)代化、政法工作現(xiàn)代化、檢察工作現(xiàn)代化，我們擔(dān)負(fù)的首要任務(wù)是推進(jìn)檢察教育培訓(xùn)現(xiàn)代化，這些都是基于我們的政治責(zé)任。溫教授今天的報(bào)告運(yùn)用實(shí)證研究的方法，為教學(xué)科研促進(jìn)檢察工作現(xiàn)代化做了一個(gè)很好的嘗試。
其二，檢察機(jī)關(guān)政治責(zé)任的落實(shí)。結(jié)合溫教授的講授，我們需要把握以下幾點(diǎn)。一是要準(zhǔn)確把握檢察機(jī)關(guān)的政治屬性，忠誠地踐行黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，要以學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神為統(tǒng)領(lǐng)，深入領(lǐng)會檢察工作現(xiàn)代化的深刻內(nèi)涵。要能動(dòng)履職，充分履職，創(chuàng)新履職，從而推進(jìn)檢察工作高質(zhì)量發(fā)展。我們只有將檢察政治建設(shè)放在首位，把握檢察工作現(xiàn)代化的正確方向，才能保障我們不懈地用習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想來凝心鑄魂，以實(shí)際行動(dòng)堅(jiān)持和捍衛(wèi)兩個(gè)確立，切實(shí)做到增強(qiáng)四個(gè)意識，堅(jiān)定四個(gè)自信，做到兩個(gè)維護(hù)。我們要不斷地提升政治的判斷力、政治的領(lǐng)悟力和政治的執(zhí)行力，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)不僅是司法機(jī)關(guān)，它同時(shí)也是政治機(jī)關(guān)，正如張軍檢察長所一再強(qiáng)調(diào)的，檢察機(jī)關(guān)首先是政治機(jī)關(guān)。二是落實(shí)政治責(zé)任要進(jìn)一步推進(jìn)政治與業(yè)務(wù)的深度融合。要繼續(xù)持續(xù)深化黨建業(yè)務(wù)的融合機(jī)制，把服務(wù)保障國家戰(zhàn)略任務(wù)納入我們當(dāng)前的本職工作中，要把講政治納入檢察履職的全過程。就是要確保檢察工作首先要從政治上看，尤其在二十大之后，我們一直強(qiáng)調(diào)要始終堅(jiān)持人民至上，要認(rèn)真踐行以人民為中心的發(fā)展思想，為黨履職盡責(zé)，為民解難。溫教授今天的報(bào)告就是在做積極的嘗試和探索。要堅(jiān)決杜絕程序性的了結(jié)和機(jī)械性的司法，努力使人民群眾在每一起案件中真正能感受到公平和正義。三是要在服務(wù)國家中心大局的大背景下，全面把握檢察工作現(xiàn)代化的深刻內(nèi)涵。對于我們教師來說，更應(yīng)該把握我們在檢察教育培訓(xùn)中如何去更好地實(shí)現(xiàn)檢察工作的現(xiàn)代化，這是我們當(dāng)前檢察教育培訓(xùn)人員的一個(gè)重要研究課題，也是我們今后一段時(shí)期要不斷關(guān)注的問題。四是，貫徹落實(shí)政治責(zé)任就是要找準(zhǔn)短板，實(shí)現(xiàn)檢察工作的現(xiàn)代化。檢察工作的現(xiàn)代化對推進(jìn)檢察監(jiān)督能力的現(xiàn)代化提出了更高的要求。溫教授今天的報(bào)告引用了江必新的一段話，說盡管行政訴訟從制度層面來看，它只是一個(gè)制度環(huán)節(jié)，但它可以作為一個(gè)支點(diǎn)，能夠撬動(dòng)整個(gè)的法治國家、法治政府、法治社會的建設(shè)。毋庸置疑，行政檢察對于檢察工作來說，目前仍然存在短板，是一個(gè)弱項(xiàng)，這就要求我們行政檢察要以更主動(dòng)的姿態(tài)依法能動(dòng)履職，努力提升行政檢察的質(zhì)量、效率和公信力，更好地發(fā)揮社會社會主義法治的優(yōu)勢，使檢察制度的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理的一種效能，擔(dān)負(fù)起黨和國家賦予檢察機(jī)關(guān)這一沉甸甸的政治責(zé)任。溫教授的報(bào)告就如何更好地發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用，在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，在完善社會治理體系的層面如何發(fā)揮自己的作用，做了有益的探索，具有重要的價(jià)值。如何更好地加強(qiáng)行政檢察工作，延伸法律監(jiān)督的效果，也是我們今后一段時(shí)期要不斷關(guān)注和深化研究的課題。
其三，在理論和實(shí)踐層面如何界定和分析附帶審查和對規(guī)范性文件的合法性監(jiān)督與一般監(jiān)督的界限。目前，在中國法律規(guī)定層面不存在一般監(jiān)督，恢復(fù)檢察機(jī)關(guān)的一般性監(jiān)督也不具有法律依據(jù)，在實(shí)踐中擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍也是不現(xiàn)實(shí)的。在檢察機(jī)關(guān)能動(dòng)履職和檢察權(quán)的清晰性方面，如何更好地找到一個(gè)切入點(diǎn)，比如法律監(jiān)督，當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)突出的是維護(hù)司法公正，法律監(jiān)督以訴訟監(jiān)督為主，兼顧某些與訴訟有關(guān)的行政行為，采取了發(fā)出檢察建議、督促履職等方式。還有一個(gè)問題就是，在檢察機(jī)關(guān)履行憲法賦予的法律監(jiān)督職責(zé)中，我們?nèi)绾稳ジ玫靥幚韺?shí)體法和程序法的適用問題，包括行政法和行政訴訟法的銜接問題，溫教授在這方面的研究拓寬了檢察理論和實(shí)踐的研究空間，大家要共同去關(guān)注和深入研究。
最后，常艷指出，溫教授的主題報(bào)告體現(xiàn)了政治的擔(dān)當(dāng)和主動(dòng)的作為，也體現(xiàn)了政治與業(yè)務(wù)的深度融合，在補(bǔ)齊、補(bǔ)強(qiáng)短板方面以及研究方法的有機(jī)運(yùn)用方面，從原則到規(guī)則的分析，為我們做出了很好的表率，兩位與談人也進(jìn)一步梳理和廓清了對規(guī)范性文件監(jiān)督的方式和地方多樣性的做法，這些都具有非常鮮明的積極意義和實(shí)踐價(jià)值。
學(xué)院教師、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)相關(guān)人員等20余人線下參加沙龍，最高檢業(yè)務(wù)廳、學(xué)院分院、地方檢察院部分人員線上旁聽沙龍。
